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從上一篇《外循環(huán)與內(nèi)循環(huán)》起，我開(kāi)始探討深圳地區(qū)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)所存在于的制度環(huán)境。雖然這個(gè)方向上，探討的空間十分有限，但仍值得我們來(lái)進(jìn)行技術(shù)性的分析。本篇探討法治環(huán)境。

一

法治于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要意義，法學(xué)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家都有太多的論述，不需要我再將它們重復(fù)一遍。

法治于科技創(chuàng)新特別是技術(shù)創(chuàng)新的重要意義，則仍需進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)。雖然人們對(duì)于科技創(chuàng)新究竟需要什么樣的土壤，或者說(shuō)制度環(huán)境，仍然有許多爭(zhēng)論。

在我看來(lái)，法治對(duì)科技創(chuàng)新的正向價(jià)值至少表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

其一，法治是所有自由市場(chǎng)的基礎(chǔ)，而自由市場(chǎng)所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)繁榮，是所有技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)的基礎(chǔ)，當(dāng)然，它反過(guò)來(lái)也促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮。

在《深圳為何要建立科學(xué)系統(tǒng)》一文中，我已引用周路明先生的觀(guān)點(diǎn)，說(shuō)明“技術(shù)創(chuàng)新”活動(dòng)應(yīng)從屬于“經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)”而非“科學(xué)系統(tǒng)”。當(dāng)然，我也強(qiáng)調(diào)了，它是一個(gè)由經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中的研發(fā)團(tuán)隊(duì)和科學(xué)系統(tǒng)中的部分市場(chǎng)導(dǎo)向型研究人員共同完成的活動(dòng)。但，它的需求來(lái)源于市場(chǎng)，它的價(jià)值也在市場(chǎng)銷(xiāo)售中體現(xiàn)。它從屬于經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的運(yùn)行規(guī)律。

一個(gè)繁榮的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)會(huì)誘發(fā)和促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新。而法治是一個(gè)繁榮的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的運(yùn)行規(guī)則和基礎(chǔ)。

其二，我已在《深圳的知識(shí)產(chǎn)權(quán)覺(jué)醒》一文中指出，法治對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)（其實(shí)應(yīng)該是所有產(chǎn)權(quán)）的保護(hù)，是技術(shù)創(chuàng)新的重要保障。經(jīng)濟(jì)學(xué)家早已論證完畢：雖然知識(shí)產(chǎn)權(quán)從表面上來(lái)看，阻滯了創(chuàng)新技術(shù)盡快地普及造福于人類(lèi)，但事實(shí)上，只有讓專(zhuān)利擁有一個(gè)合理的壟斷期以讓發(fā)明者賺取超額利潤(rùn)，否則沒(méi)有人愿意去創(chuàng)新發(fā)明新技術(shù)。這是經(jīng)濟(jì)對(duì)人性的基本尊重。

其三，法治是弱者保護(hù)的武器。強(qiáng)勢(shì)階層才會(huì)在特權(quán)和人治中獲得超額紅利，而弱者只有靠法律才能保護(hù)自己。這一規(guī)律同樣適用于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中。在自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，中小企業(yè)特別是小微企業(yè)是弱勢(shì)群體，而大企業(yè)、跨國(guó)公司則是強(qiáng)勢(shì)群體。但在技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)中，已有諸多證據(jù)表明，中小企業(yè)才是技術(shù)創(chuàng)新的主力軍。法治保護(hù)中小企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新及其引起的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，與大企業(yè)處于平等的地位。

在一個(gè)正在努力“法治化”的非國(guó)家內(nèi)部，一個(gè)法治水平較高的地區(qū)，能夠建立起對(duì)法治水平較低地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。特別是在吸引資本（招商引資）方面。在中國(guó)，越來(lái)越多的地方政府認(rèn)識(shí)到了，法治是最好的營(yíng)商環(huán)境。這是因?yàn)槠髽I(yè)更愿意在可以建立穩(wěn)定預(yù)期的環(huán)境中運(yùn)作。

在國(guó)內(nèi)，廣泛流傳著“投資不過(guò)山海關(guān)”的說(shuō)法，即肇因于對(duì)東北地區(qū)低法治水平的不滿(mǎn)。也有人說(shuō)，投資創(chuàng)業(yè)、經(jīng)商辦企業(yè)，最好在所謂“南宋版圖”內(nèi)進(jìn)行。而所衣南宋版圖，大致的范圍是秦嶺－淮河以南，且不包括云貴高原大部分的今中國(guó)南方地區(qū)。這種地域歧視，有文化因素，但更主要是對(duì)法治環(huán)境的考量。

所謂營(yíng)商環(huán)境的考量標(biāo)準(zhǔn)，大多引用世界銀行的一個(gè)指標(biāo)體系，從開(kāi)辦企業(yè)、辦理施工許可證、獲得電力、登記財(cái)產(chǎn)、獲得信貸、保護(hù)少數(shù)投資者、納稅、跨國(guó)貿(mào)易、執(zhí)行合同、辦理破產(chǎn)等10方面來(lái)觀(guān)察一個(gè)地區(qū)的投資經(jīng)商適宜度。這樣一種觀(guān)察角度抽離了不同的政治制度下的企業(yè)生存環(huán)境，具有純技術(shù)性的特點(diǎn)，但細(xì)察這10個(gè)指標(biāo)，大多指向公共權(quán)力的公平、公正、公開(kāi)與成本、效率等問(wèn)題。它假設(shè)你擁有一個(gè)法治的背景板，因?yàn)檫@是基礎(chǔ)條件。

在過(guò)去的30多年里，中國(guó)的地方政府知道自己能做什么不能做什么，在什么情況下應(yīng)該做什么。在自己力所能及的范圍之內(nèi)，他們有動(dòng)力去改善自己城市的營(yíng)商環(huán)境。

當(dāng)然，有的地區(qū)，讓法律成為社會(huì)秩序的基礎(chǔ)，而有的地區(qū)，仍維系舊的熟人社會(huì)的社會(huì)秩序，而讓法律成為擺設(shè)。這樣就使得不同的地區(qū)，呈現(xiàn)出迥異的社會(huì)生態(tài)環(huán)境。這樣就形成了不同的營(yíng)商法治環(huán)境。這正是前述“投資不過(guò)山海關(guān)”或“投資限于南宋版圖”等傳言背后的深層次原因。

二

在中國(guó)大陸，深圳可能是最早認(rèn)識(shí)到“法治是最好的營(yíng)商環(huán)境”的地方政府之一，也是最早提出建設(shè)法治示范區(qū)的城市之一。

但在1997年之前，用得最多的詞匯是“法制”而不是“法治”。1997年底是一個(gè)重要的歷史節(jié)點(diǎn)，高層提出“依法治國(guó)”的政治主張，依照憲法和法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)，保證國(guó)家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化、規(guī)范化、程序化。這是國(guó)家層面最大張旗鼓地宣揚(yáng)建立法治國(guó)家的一次。

這也是1999年時(shí)任深圳市委書(shū)記提出建設(shè)“社會(huì)主義法治城市”的重要背景。也就是說(shuō)，深圳這一提法并非先于中央的突破性提法，而只是對(duì)中央這一新概念的地方性呼應(yīng)。當(dāng)然，呼應(yīng)也有認(rèn)真與敷衍之分，也有做得到和做不到之分。

深圳是真誠(chéng)地認(rèn)知到了法治的重要性。在1980年代打開(kāi)國(guó)門(mén)、迎來(lái)最早的外商投資之時(shí)，外商們對(duì)法治的強(qiáng)烈要求，讓深圳特區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)識(shí)到，僅僅作政策的宣示和保證，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。政策是人治的表現(xiàn)，換了領(lǐng)導(dǎo)人，原來(lái)的政策就有可能被廢棄。雖然法律也可以修改，或者選擇性地落實(shí)或不落實(shí)，但畢竟改起來(lái)沒(méi)那么容易，因而更能給投資者以信心。

是以在特區(qū)初創(chuàng)之時(shí)起，深圳歷任主政官均提出加強(qiáng)法制建設(shè)。１９９３年底，廣東省委、省人大常委會(huì)根據(jù)省第七次黨代會(huì)提出的“加強(qiáng)法制建設(shè)，推行依法治省”的要求，確定深圳市為全省依法治市工作試點(diǎn)市。１９９４年初，深圳市委制定了《深圳市依法治市工作方案》，全面啟動(dòng)了依法治市試點(diǎn)工作，并為此設(shè)立了市“依法治市辦”。這是1999年提出建設(shè)“社會(huì)主義法治城市”的前奏。

1999年1月18日，深圳出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)依法治市工作加快建設(shè)社會(huì)主義法治城市的決定》的重要文件，提出“通過(guò)十年左右和努力，達(dá)到法規(guī)規(guī)章比較健全，執(zhí)法和監(jiān)督機(jī)制比較完善，干部群眾的法律意識(shí)和法制觀(guān)念大大增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序管理更加規(guī)范，真正形成“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的局面”，并宣稱(chēng)“政府部門(mén)作為依法行政的主體，必須用法律法規(guī)規(guī)范行政行為。根據(jù)黨的十五大關(guān)于“實(shí)現(xiàn)國(guó)家機(jī)構(gòu)組織、職能、編制、工作程序的法定化”的要求，必須努力實(shí)現(xiàn)九個(gè)法定化，即：機(jī)構(gòu)組織、職能、編制法定化；行政程序法定化；行政審批法定化；行政收費(fèi)法定化；行政處罰法定化；政府招標(biāo)采購(gòu)法定化；政府投資行為法定化；行政執(zhí)法責(zé)任法定化；政府內(nèi)部管理法定化”。將建設(shè)法治的重點(diǎn)放在規(guī)范政府行為上，是此一文件的重要價(jià)值取向，這是值得贊許的。

雖然在以后的歲月里“社會(huì)主義法治城市”的概念被深圳市委市政府時(shí)提時(shí)不提，但是建設(shè)法治城市的關(guān)鍵是建立法治政府，這樣的理念在深圳卻已成為主政者的共識(shí)。因此我們可以看到，之后的10余年間，深圳一直表現(xiàn)出一種朝著建設(shè)法治政府的方向不斷努力的姿態(tài)。

2004年3月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，要求經(jīng)過(guò)十年左右時(shí)間基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)。其實(shí)早在1988年，深圳市政府法制辦就設(shè)立政府法律顧問(wèn)室，2003年底，深圳市政府對(duì)法律顧問(wèn)室進(jìn)行了重新定義，通過(guò)了《深圳市政府法律顧問(wèn)工作規(guī)則》，在國(guó)內(nèi)建立了第一個(gè)關(guān)于政府法律顧問(wèn)的制度，規(guī)定了政府法律顧問(wèn)的管理機(jī)構(gòu)、人員構(gòu)成、工作職責(zé)以及經(jīng)費(fèi)保障與監(jiān)督等問(wèn)題。據(jù)該規(guī)則，政府之法律顧問(wèn)室主要承擔(dān)著三個(gè)方面的工作。一是代理市政府參與行政訴訟案件的處理。二是代理政府重大民事案件的處理。三是為政府的重大決策、行政行為以及重大合同提供法律意見(jiàn)。許多人將之視作深圳的“律政司”，深圳市法制研究所亦建議深圳將法律顧問(wèn)室升格為法律事務(wù)署，不過(guò)最終未能付諸實(shí)施。

2008年3月30－31日，廣東時(shí)任省委書(shū)記在深圳考察時(shí)，發(fā)表一番意味深長(zhǎng)的講話(huà)，指“深圳特區(qū)作為我國(guó)改革開(kāi)放的排頭兵，作為全國(guó)的一面旗幟，不僅要在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)方面走在全省全國(guó)的前列，而且要在社會(huì)主義民主法治建設(shè)方面走在前列”。

這似乎導(dǎo)致了，2008年11月13日，時(shí)任國(guó)務(wù)院法制辦主任和時(shí)任深圳市長(zhǎng)共同簽署了《關(guān)于推進(jìn)深圳市加快建設(shè)法治政府的合作協(xié)議》。據(jù)悉，國(guó)家最高法制機(jī)構(gòu)與地方政府簽約共建法治政府尚屬首次。

2008年12月深圳市委、市政府在全國(guó)率先推出《深圳市法治政府建設(shè)指標(biāo)體系（試行）》，《指標(biāo)體系》共設(shè)置１２個(gè)大項(xiàng)、４４個(gè)子項(xiàng)、２２５個(gè)細(xì)項(xiàng)，作為深圳法治政府建設(shè)的重點(diǎn)和考評(píng)指標(biāo)，它是衡量我市法治政府建設(shè)水平的重要評(píng)價(jià)體系，也是衡量各級(jí)政府及其部門(mén)推進(jìn)法治政府建設(shè)工作業(yè)績(jī)的客觀(guān)指標(biāo)尺度。這些指標(biāo)涵蓋了法治政府建設(shè)工作的方方面面，在國(guó)內(nèi)相關(guān)指標(biāo)體系中指標(biāo)最多，項(xiàng)目最全。按照深圳的規(guī)劃，在3年之內(nèi)各項(xiàng)指標(biāo)達(dá)成后，深圳將基本建成法治政府。2014年，又對(duì)指標(biāo)體系進(jìn)行修訂，將之修改為10個(gè)大項(xiàng)、46個(gè)子項(xiàng)、212個(gè)細(xì)項(xiàng)。
2009年1月，深圳市政府發(fā)布政府“一號(hào)文件”為《關(guān)于加快法治政府建設(shè)的若干意見(jiàn)》。

文件文本的完善性，不能掩蓋的一個(gè)事實(shí)是，所謂法治政府的建設(shè)，已經(jīng)涉及到了憲制層面，這不是地方政府能夠涉足的權(quán)限范圍。所以，我們可以看到，深圳后來(lái)只能寄希望于，一塊特別的試驗(yàn)田可以讓自己有所突破，那就是前海。最初確實(shí)是想在前海做點(diǎn)試驗(yàn)的。

所以，“打造社會(huì)主義法治建設(shè)示范區(qū)”，就成為前海15平方公里發(fā)展規(guī)劃的重要內(nèi)容。這一規(guī)劃于2010年8月26日（深圳特區(qū)30周年紀(jì)念日）獲得國(guó)務(wù)院批復(fù)，前海自此成為所謂唯一一家國(guó)家級(jí)法治建設(shè)示范區(qū)。2012年12月7日，最高領(lǐng)導(dǎo)人離京視察第一站到前海，并做出指示：“前�？梢栽诮ㄔO(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義法治示范區(qū)方面積極探索，先行先試。

十八屆四中全會(huì)是第一次專(zhuān)門(mén)研究法治建設(shè)的中央全會(huì)。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》是第一個(gè)關(guān)于加強(qiáng)法治建設(shè)的專(zhuān)門(mén)決定。

之后2014年深圳提出了建設(shè)“一流法治城市”的口號(hào)。四中全會(huì)閉幕后一周，深圳召開(kāi)市委全會(huì)，發(fā)布了關(guān)于貫徹落實(shí)四中全會(huì)精神、加快建設(shè)一流法治城市的《重點(diǎn)工作方案》。其中提出“二是抓法治政府建設(shè)，進(jìn)一步把行政權(quán)力運(yùn)行納入法治化軌道。按照‘職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信’的要求，加快轉(zhuǎn)變政府職能，建立權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單，從源頭上解決政府管理越位、缺位、錯(cuò)位等問(wèn)題。同時(shí)深入推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革，大力推進(jìn)依法決策、政務(wù)公開(kāi)、強(qiáng)化行政權(quán)力監(jiān)督等工作，推動(dòng)各級(jí)政府依法全面高效履行職能，努力把深圳打造為全國(guó)行政透明度最高、行政審批事項(xiàng)最少、行政服務(wù)最優(yōu)的城市。”

雖然人們對(duì)何為“一流法治城市”并無(wú)清晰定義，但官方似乎挺中意“一流”一詞。在2019年8月9日中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于支持深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的意見(jiàn)》中，再次使用了“一流”二字：提出深圳“法治城市示范”的戰(zhàn)略定位，要求“營(yíng)造穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的國(guó)際一流法治化營(yíng)商環(huán)境”。

值得期待。

三

在深圳的法治化努力中，特別值得一提的就是“特區(qū)立法權(quán)”。

在特區(qū)成立之初的1987年起，深圳市就開(kāi)始向中央申請(qǐng)立法權(quán)，提出建立一套相對(duì)獨(dú)立的法規(guī)體系，借鑒、移植香港和國(guó)際經(jīng)濟(jì)立法經(jīng)驗(yàn)，并且要求授權(quán)深圳擁有立法權(quán)。1988年11月，全國(guó)人大初步?jīng)Q定同意授予深圳立法權(quán)，但由于當(dāng)時(shí)深圳尚未成立市人大及其常委會(huì)，全國(guó)人大不同意深圳市政府成立立法委員會(huì)行使立法權(quán)。

1991年，深圳市人大上午剛成立，下午就以書(shū)面形式向全國(guó)人大匯報(bào)，希望通過(guò)授予立法權(quán)的方案。這一議案在1992年七屆三次全國(guó)人大第一次常委會(huì)討論，最后得以通過(guò)。

2000年頒布的《立法法》保留了經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法權(quán)。2015年修改后的《立法法》在第六十五條專(zhuān)門(mén)規(guī)定：經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省市的人大及其常委會(huì)根據(jù)全國(guó)人大的授權(quán)決定，制定法規(guī)，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施，對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的授權(quán)立法權(quán)再次進(jìn)行了明確。

正如不少法學(xué)學(xué)者指出的那樣，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)相對(duì)于一般的地方立法權(quán)，具有兩大特殊性：

一是“特”在“授權(quán)”。作為“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”與“設(shè)區(qū)的市”，深圳既擁有經(jīng)濟(jì)特區(qū)才能享有的授權(quán)立法權(quán)，又擁有省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市所普遍享有的職權(quán)立法權(quán)。這二者的來(lái)源依據(jù)不一樣，特區(qū)立法權(quán)來(lái)源于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)即全國(guó)人大的授權(quán)決定，職權(quán)立法權(quán)來(lái)源于憲法或法律直接規(guī)定的一般地方立法權(quán)。職權(quán)立法堅(jiān)持的是“不抵觸”原則，即“在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方法法規(guī)”，而授權(quán)立法則堅(jiān)持“遵循”原則，即“遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則”，立法權(quán)限更大。授權(quán)立法只需履行備案手續(xù)并接受監(jiān)督，不需履行報(bào)批手續(xù)；職權(quán)立法則需要履行報(bào)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的報(bào)批程序。

二是“特”在“變通”。2000年《立法法》第八十一條第二款明確，“經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)根據(jù)授權(quán)對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)內(nèi)適用經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的規(guī)定”。2015年修改后的《立法法》第九十條保留了該款規(guī)定，同時(shí)在第九十八條進(jìn)行補(bǔ)充規(guī)定，“經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)報(bào)送備案時(shí)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作出變通的情況�！�

2019年7月通過(guò)的《關(guān)于支持深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的意見(jiàn)》特別要求深圳“用足用好經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，在遵循憲法和法律、行政法規(guī)基本原則前提下，允許深圳立足改革創(chuàng)新實(shí)踐需要，根據(jù)授權(quán)對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定。”

有學(xué)者指出，“特區(qū)立法的變通權(quán)實(shí)質(zhì)是體制的改革創(chuàng)新，在一定程度上分享了中央立法權(quán)”。而且這種變通權(quán)力在行使的時(shí)候受到的法律限制非常有限，甚至有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，這種授權(quán)“僅要求遵循憲法，并且不違背法律和行政法規(guī)的基本原則，對(duì)于立法的事項(xiàng)沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的限制，而法律和行政法規(guī)的‘基本原則’本身就存在很大的模糊性，這種授權(quán)方式基本屬于‘空白授權(quán)’的性質(zhì)。”

中央政府當(dāng)初建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)的目的，就是通過(guò)在一些地方開(kāi)展試驗(yàn)，嘗試突破與調(diào)整與生產(chǎn)力發(fā)展不相匹配的各種舊的條條框框，率先解放和發(fā)展生產(chǎn)力進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而中央的法律、行政法規(guī)往往正是這些桎梏的來(lái)源，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革創(chuàng)新的進(jìn)程中，立法變通權(quán)正是重要的法治支撐。因此立法變通權(quán)，正是特區(qū)推進(jìn)制度創(chuàng)新、促進(jìn)對(duì)外開(kāi)放、落實(shí)新發(fā)展理念、進(jìn)行立法實(shí)驗(yàn)、打造改革與法治有機(jī)結(jié)合的重要手段。

據(jù)王喆在《深圳用足用好經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)實(shí)施路徑研究》一書(shū)中指，截至到2021年6月10日，特區(qū)法規(guī)體系共815項(xiàng)，其中現(xiàn)行有效358項(xiàng)，及時(shí)修改完善的284項(xiàng)。在815項(xiàng)中，地方性法規(guī)116項(xiàng)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)699項(xiàng)。其中以“條例”形式頒布的有580項(xiàng)，“規(guī)定”87項(xiàng)。在1992－1999年之間頒布173項(xiàng)，2000至2016年305項(xiàng)，2017至今211項(xiàng)。我不知道這個(gè)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，但十分懷疑這個(gè)數(shù)據(jù)過(guò)高，因?yàn)樯钲谑腥舜竺磕甑牧⒎üぷ髁繘Q定了很難超過(guò)10項(xiàng)立法。而我看到的另一項(xiàng)官方統(tǒng)計(jì)，指自1992年被授予經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)以來(lái)，深圳累計(jì)制定法規(guī)269項(xiàng)（截止到2019年上半年），其中十八大以來(lái)制定法規(guī)50多項(xiàng)。我覺(jué)得后面這組數(shù)據(jù)還更靠譜一些。

官方經(jīng)常拿來(lái)作為自己特區(qū)立法權(quán)成績(jī)的法案，諸如：1993年在全國(guó)率先制定股份有限公司條例、有限責(zé)任公司條例；1998年出臺(tái)全國(guó)第一部關(guān)于政府采購(gòu)的地方性法規(guī)等等。我在此無(wú)意評(píng)價(jià)特區(qū)立法權(quán)在深圳使用的效果（這是一個(gè)十分復(fù)雜的問(wèn)題，需要進(jìn)行量化分析），但就簡(jiǎn)要敘述一下深圳關(guān)于科技創(chuàng)新方面的立法情況。

自有特區(qū)立法權(quán)以來(lái)，深圳特區(qū)總共頒布了17項(xiàng)事關(guān)科技創(chuàng)新方面的立法，主要有：

1995年，頒布了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)企業(yè)技術(shù)秘密保護(hù)條例》，這個(gè)條例也成為中國(guó)商業(yè)秘密保護(hù)領(lǐng)域的第一部法規(guī)。

1998年深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)率先發(fā)布《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)技術(shù)成果入股管理辦法》，規(guī)定技術(shù)成果入股是指技術(shù)成果擁有者將其技術(shù)成果財(cái)產(chǎn)權(quán)作為出資投入公司，技術(shù)出資方取得股東地位，相應(yīng)的技術(shù)成果財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)歸公司享有。技術(shù)出資方可以用下列技術(shù)成果財(cái)產(chǎn)權(quán)作價(jià)入股：（1）發(fā)明、實(shí)用新型、外觀(guān)設(shè)計(jì)專(zhuān)利權(quán)；（2）計(jì)算機(jī)軟件著作權(quán)；（3）非專(zhuān)利技術(shù)成果的使用權(quán)；（4）法律、法規(guī)認(rèn)可的其他技術(shù)成果財(cái)產(chǎn)權(quán)。企業(yè)界普遍稱(chēng)贊此一立法，認(rèn)為技術(shù)成果入股極大的調(diào)動(dòng)了科技人員創(chuàng)造發(fā)明的積極性，加快了科技成果的轉(zhuǎn)化。

2003年2月，通過(guò)了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)創(chuàng)業(yè)投資條例》，2012年6月和2019年4月兩次修訂。

2007年制訂《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)條例》，加快了經(jīng)濟(jì)特區(qū)高新技術(shù)的產(chǎn)業(yè)集聚。

2010年7月26日，深圳市五屆人大會(huì)常委會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)中小企業(yè)發(fā)展促進(jìn)條例》。2019年10月修訂。

2018年1月12日，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》經(jīng)市第六屆人大常務(wù)委員會(huì)第二十二次會(huì)議通過(guò)，自2018年3月1日起施行。

2018年12月，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)條例》通過(guò)，2019年3月1日正式實(shí)施。這是我國(guó)首部涵蓋知識(shí)產(chǎn)權(quán)全類(lèi)別、以保護(hù)為主題的地方性法規(guī)。之前2008年出臺(tái)了《加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)工作的若干規(guī)定》。

2020年，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)科技創(chuàng)新條例》正式出臺(tái)，這是中國(guó)首部覆蓋科技創(chuàng)新全生態(tài)鏈的地方性法規(guī)。

2022年1月1日實(shí)施的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》，涵蓋個(gè)人信息數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)市場(chǎng)、數(shù)據(jù)安全等方面，是國(guó)內(nèi)數(shù)據(jù)領(lǐng)域首部基礎(chǔ)性、綜合性立法。同時(shí)實(shí)施的還有《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)人工智能產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例》。

2022年8月1日，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)智能網(wǎng)聯(lián)汽車(chē)管理?xiàng)l例》正式實(shí)施。這是全國(guó)首部智能網(wǎng)聯(lián)汽車(chē)法規(guī)，全鏈條解決了智能網(wǎng)聯(lián)汽車(chē)無(wú)法準(zhǔn)入、無(wú)法登記、無(wú)法合法上路等關(guān)鍵問(wèn)題。

深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)細(xì)胞和基因產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例、光明科學(xué)城發(fā)展促進(jìn)條例、河套深港科技創(chuàng)新合作區(qū)深圳園區(qū)條例等涉及新興產(chǎn)業(yè)和重大創(chuàng)新平臺(tái)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法正在緊鑼密鼓地推進(jìn)當(dāng)中。

暫時(shí)未看到對(duì)這些立法的效果的定量研究——比如深圳市兩級(jí)法院在司法實(shí)踐中引用這些法例的定量分析，相關(guān)的論文大都是泛泛而談其對(duì)深圳科技產(chǎn)業(yè)的促進(jìn)作用。從企業(yè)界的反應(yīng)來(lái)看，普遍對(duì)1990年代的相關(guān)立法持贊許態(tài)度，而之后的往往被稱(chēng)作“好看不好吃”。但立法的重點(diǎn)在于建立一個(gè)有利于科技創(chuàng)新的制度環(huán)境，對(duì)深圳來(lái)說(shuō)，能否利用特區(qū)立法權(quán)突破那些企業(yè)有痛感，但上位法卻不能放松管制的領(lǐng)域，的是關(guān)鍵，對(duì)于這方面的立法效果評(píng)估，尚未看到。

總之我們看到的結(jié)果是深圳的科技產(chǎn)業(yè)獲得了高速增長(zhǎng)，我們也看到深圳出臺(tái)了大量的政策和法規(guī)，至于它們的因果關(guān)系？需要進(jìn)一步的考證。

還有一個(gè)問(wèn)題值得我們思考：法治，本身作為目的，還是功利主義工具？打造營(yíng)商環(huán)境的工具？

四

在司法層面，最高法這些年里做了許多讓人耳目一新的改革舉措，也支持深圳特區(qū)在司法改革方面進(jìn)行了諸多探索。

這使得深圳的司法改革算是走在全國(guó)前列的之一，因而建立了在國(guó)內(nèi)相對(duì)優(yōu)良的司法體系。其中一個(gè)重要改革舉措，就是設(shè)立前海法院，使其成為司法改革的一個(gè)重要平臺(tái)。而前海法院及前海檢察院，實(shí)是深圳司法改革最近7年里最大的亮點(diǎn)。

如前所述，在2010年8月，國(guó)務(wù)院批復(fù)了《前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》，前海合作區(qū)承擔(dān)起“中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)示范區(qū)”的探路任務(wù)。2011年，深圳市人大常委會(huì)就通過(guò)了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)條例》，被稱(chēng)作“前�；�本法”。

《法制日?qǐng)?bào)》旗下《法人》雜志于2011年初曾刊發(fā)《前海元年》一文，期許前海“在中國(guó)境內(nèi)創(chuàng)造一個(gè)法制特區(qū)，創(chuàng)造一個(gè)自由的、法治的、國(guó)際化的城市”。

2013年9月，前海法庭成立。在前海法庭試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，深圳市提出了設(shè)立前海合作區(qū)人民法院的構(gòu)想，這一構(gòu)想得到了最高法的支持。前海法院依法集中管轄深圳市第一審涉外涉港澳臺(tái)商事案件。

前海法院進(jìn)行了一系列司法改革，其重點(diǎn)在于向香港學(xué)習(xí)、與香港接軌。

前海的主要官員曾對(duì)外聲稱(chēng)：香港培育出成熟的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，靠的是國(guó)際公認(rèn)的良好的法治環(huán)境。前海依托香港發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，首要的也是打造透明規(guī)范的法治環(huán)境�！拔覀兊哪繕�(biāo)就是讓港人港企到前海投資和在香港沒(méi)什么兩樣。”

前海法院改革的最大亮點(diǎn)就是適用域外法（主要是香港法律）審判涉外商事案件。2022年5月20日，前海法院發(fā)布了《依法適用域外法審判商事案件白皮書(shū)（2015．02－2022．04）》，稱(chēng)該法院在前海適用“最低限度聯(lián)系原則”的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，探索在前海合作區(qū)注冊(cè)的港資、澳資、臺(tái)資及外商投資企業(yè)協(xié)議選擇適用域外法，2015年2月至2022年4月，受理適用域外法商事案件共125件，目前已審結(jié)118件，6成以上以判決方式結(jié)案，案涉標(biāo)的額超過(guò)9億元。其中，適用香港法裁判的商事案件共96件。

該法院率先建立體系完備的域外法查明與適用體系，制定《域外法查明辦法》，先后選任32名香港地區(qū)陪審員，參與審理案件782件；創(chuàng)新簡(jiǎn)化涉港澳訴訟程序，2022年6月以來(lái)，已有19個(gè)案件適用港澳法人資格確認(rèn)簡(jiǎn)化程序。

很多人不明白，這可以說(shuō)是7年來(lái)前海最能體現(xiàn)“深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)”功能的改革亮點(diǎn)，也可以說(shuō)為深圳的營(yíng)商環(huán)境提供了在國(guó)內(nèi)最優(yōu)的司法保障。

最新的進(jìn)展是，2022年1月，最高法發(fā)布《最高人民法院關(guān)于支持和保障全面深化前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)改革開(kāi)放的意見(jiàn)》（法發(fā)〔2022〕3號(hào)）。文件提出，“完善前海合作區(qū)國(guó)際商事審判組織體系。支持在前海合作區(qū)進(jìn)一步健全完善國(guó)際商事審判組織體系，構(gòu)建公正、高效、便捷、低成本處理國(guó)際商事糾紛體制機(jī)制，打造粵港澳商事審判優(yōu)選地�！�支持前海合作區(qū)人民法院依法有序擴(kuò)大涉外民商事案件管轄范圍，支持依法試點(diǎn)受理沒(méi)有連接點(diǎn)但當(dāng)事人約定管轄的涉外民商事案件…完善域外法查明和適用機(jī)制�！�支持前海法院申請(qǐng)授權(quán)試點(diǎn)探索域外法適用機(jī)制，在不違反我國(guó)法律基本原則或者不損害國(guó)家主權(quán)、安全和社會(huì)公共利益的前提下，允許在前海合作區(qū)注冊(cè)的港資、澳資、臺(tái)資及外商投資企業(yè)協(xié)議選擇域外法解決合同糾紛，或者適用國(guó)際條約、國(guó)際慣例和國(guó)際商事規(guī)則化解糾紛。”

前海法院的今天會(huì)是中國(guó)法院的明天嗎？

五

關(guān)于國(guó)內(nèi)的法治水平，常有圈中人說(shuō)，大城市會(huì)相對(duì)規(guī)范一些；東南沿海地區(qū)的法治精神會(huì)相對(duì)好一些。乃至有人認(rèn)為，上海、深圳可能是國(guó)內(nèi)法治水平相對(duì)最高的城市。

就深圳而言，在特區(qū)立法權(quán)和前海等司法改革試點(diǎn)的襄助之下，如果我們說(shuō)其法治水平相對(duì)來(lái)說(shuō)全國(guó)（大陸）最優(yōu)之一，應(yīng)該不全是虛夸。而且對(duì)投資環(huán)境、營(yíng)商環(huán)境來(lái)說(shuō)，別的地方都較低，你稍高一點(diǎn)點(diǎn)，你就是優(yōu)勢(shì)。

尤其是對(duì)深圳地區(qū)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)來(lái)說(shuō)，近20件相關(guān)領(lǐng)域的特區(qū)立法，特別是早期的一些立法，委實(shí)為地區(qū)的創(chuàng)新環(huán)境有明確的加分，使深圳在前面的二、三十年里，成為整個(gè)中國(guó)大陸最佳的創(chuàng)業(yè)地選擇之一。這也是1980、1990乃至2000年代，深圳涌現(xiàn)出一大批優(yōu)秀的科技創(chuàng)業(yè)公司的支撐因素之一。

總之，我們可以看到，多年來(lái)（主要是前30年）深圳試圖建立一個(gè)在法律框架下運(yùn)作的政府，不單政府的任何施政均欲置于法律之下（政府所出臺(tái)的任何政策，均經(jīng)市法制辦——政府律師——加以嚴(yán)格的合法性審查），關(guān)于政府的內(nèi)部關(guān)系，亦即上下級(jí)政府之間、不同行政部門(mén)之間、部門(mén)的不同崗位之間的關(guān)系，亦欲加以制度化。在深圳政府內(nèi)部，建章立制、建立長(zhǎng)效機(jī)制成為政府內(nèi)部的口頭禪。

但是也有人指出，由于追求法治，做事講規(guī)矩，也會(huì)付出效率的成本代價(jià)。由于依法行事，任何事就必須按照法定的程序，一步一步走下來(lái)，每步程序都必須沒(méi)有法律漏洞，否則就有可能在官司中負(fù)上責(zé)任，嚴(yán)格的程序意味著時(shí)間成本；由于每件事都必須考慮到法律責(zé)任，崗位上的工作人員將會(huì)變得畏首畏尾，盡可能將擔(dān)責(zé)任的事情推給別人去做。

比如產(chǎn)業(yè)用地問(wèn)題，倘若必須按照法治原則，進(jìn)行公開(kāi)和競(jìng)爭(zhēng)性的招拍掛，不進(jìn)行預(yù)設(shè)條件的限制，那必然意味著真正的科技公司根本無(wú)法與地產(chǎn)商展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)、拿到用地。事實(shí)上，深圳的科技政策很多情況下都會(huì)變成對(duì)科技公司特別是某些大公司的優(yōu)惠政策，這似乎又不符合市場(chǎng)化、法治化的基本原則。

有人據(jù)此認(rèn)為，法治必須付出效率成本。法治在其運(yùn)行過(guò)程中，社會(huì)必然會(huì)為法治進(jìn)程支付代價(jià)。

倘若如此，是否法治的功利價(jià)值又不利于科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)了？或者說(shuō)法治在科技產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中該如何定位？這可能都需要深入討論

       原文標(biāo)題 : ?金心異解開(kāi)“深圳創(chuàng)新密碼”54：法治水平與科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展